Planeación de compras públicas: el centro de la transformación digital y estratégica de las compras públicas de la Ciudad de México.

- Nombre de la Entidad: Secretaría de Administración y Finanzas del Gobierno de la Ciudad de México

- País: México

- Nombre de la persona de contacto: Diana Nava Muciño, Coordinadora Experta en Contrataciones Públicas

- Email: Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.; Esta dirección de correo electrónico está siendo protegida contra los robots de spam. Necesita tener JavaScript habilitado para poder verlo.

- Fecha de implementación: 2020 – Actualmente.

- Categoría: Innovación en la implementación de nuevas tecnologías y herramientas digitales

- A quién estuvo dirigida la iniciativa: 

La iniciativa se dirigió a todas las Unidades Compradoras de la Ciudad de México a fin de digitalizar y hacer efectivo el proceso de planeación de compras, de lo que resultaría información sistematizada y relevante para diferentes tomadores de decisiones, así como para la ciudadanía e interesados en formato de datos abiertos, que se ha publicado progresivamente.

- Descripción:

El nuevo sistema de información del Programa Anual de Adquisiciones Arrendamientos y Prestación (PAAAPS) de Servicios se diseñó e implementó como un proceso de seguimiento del gasto en compras públicas desde la planeación para la formulación del presupuesto hasta la evaluación del contrato, con información para la toma de decisiones de los compradores, la rectoría de las compras públicas, ciudadanía e interesados.

Desde 2020 que comenzó a operar la plataforma, todas las Unidades Compradoras están obligadas a comenzar el año con una programación de las compras en la que reporten todo el presupuesto de compras públicas en la plataforma del PAAAPS, a partir de procedimientos de contratación. Todo el dinero  público debe reportarse ligado a un procedimiento con el que se atenderán necesidades de bienes y servicios. Estos, conforman un calendario de procedimientos con los objetos de contratación y su justificación, las fechas de realización, del inicio y término de los contratos, montos y cantidades estimadas de contratación, las claves presupuestarias asociadas, todo esto bajo catálogos de partidas de gasto, con códigos de bienes y servicios, que permitieran analizar la información general de las compras públicas de la Ciudad. La plataforma genera reportes automatizados de toda la información en diferentes formatos e incluso, en versiones públicas.

Las Unidades Compradoras pueden modificar la programación cada trimestre en la plataforma, pudiendo agregar más procedimientos de contratación por necesidades de bienes y servicios que se hubieran identificado durante el trimestre, de acuerdo a los ajustes trimestrales del presupuesto. Además el PAAAPS permite saber si los procedimientos programados efectivamente se realizaron, a partir de los contratos adjudicados, pues estos también deben reportarse.

En efecto, en el mismo corte trimestral, las Unidades Compradoras deben reportar todas las transacciones de compras públicas de ese trimestre, como una actualización obligatoria del avance del presupuesto de compras públicas. En el caso de los procedimientos programados, ahí mismo debe indicarse las condiciones en las que se llevó a cabo y resultó en uno o varios contratos adjudicados, por lo que deben señalar con detalle el número de contrato, el tipo de procedimiento empleado, identificar al proveedor, las fechas de vigencia, los bienes adquiridos, sus especificaciones y el precio unitario de cada bien hasta dar con el monto de contratación.

En esto consiste la modificación y actualización del PAAAPS en la plataforma, lo que permite contar con la información sistematizada de todo el presupuesto de compras de la Ciudad. El presupuesto disponible en procedimientos de contratación programados y el presupuesto ya comprometido, en contratos celebrados. Además, en cada contrato se deben reportar los convenios modificatorios firmados y en su caso, terminaciones anticipadas. Todo el dinero de compras públicas debe ser reportado ligado a una transacción.

- Explique brevemente la necesidad que dio sustento al diseño y ejecución del caso:

Al inicio de la administración, en 2019, se identificó que en los procedimientos de compras públicas era posible recibir bienes y servicios de poca calidad, con sobreprecios y altos riesgos de corrupción sin monitoreo. Se observó que esto se debía en gran parte a que los mecanismos de planeación existentes sólo eran trámites de cumplimiento, pero no guiaban los procedimientos de compra ni daban seguimiento al avance del presupuesto. 

En ese sentido, el proceso de planeación de las compras públicas era inercial y estaba desvinculado del presupuesto, con amplios márgenes de discrecionalidad, lo que limitaba el logro de los objetivos institucionales. Esta forma de comprar no permitía informar a la ciudadanía cuáles eran las compras por realizar durante el año, qué se adquiriría y en qué fechas, para anticipar a posibles proveedores y a la ciudadanía sobre compras relevantes. Además, el dinero a erogar se reportaba, pero no era sistematizado y no se contaba con un calendario de procedimientos de contratación, lo cual impedía dar seguimiento a modificaciones y a movimientos en el presupuesto. Todo el proceso de planeación era documentación en papel, con múltiples observaciones por las auditorías de control interno por la falta de avisos puntuales y completos a las oficinas centrales de la Secretaría de Administración y Finanzas, así como a la Secretaría de la Contraloría General.

Además, la plataforma disponible no facilitaba cumplir con un procedimiento de planeación institucional. En el ejercicio fiscal de 2019, primer ejercicio fiscal de esta administración, se observó que el Programa Anual de Adquisiciones Arrendamientos y Prestación de Servicios -el instrumento de planeación- se realizaba en una plataforma no apta para el seguimiento de compras públicas, pues la información se registraba solo con un enfoque financiero, por rubros amplios de gasto y no, por transacciones que justificarán el registro de recursos públicos en compras públicas.

Así, el principal reto era desarrollar un sistema de monitoreo de contratos públicos con formatos estandarizados y catálogos que permitieran generar información confiable. Con este objetivo, requerimos contar con una nueva plataforma que conciliara la información de presupuesto y contratos, con calendarios de procedimientos de contratación de acuerdo al presupuesto disponible y los recursos comprometidos en contratos durante el año.

Por la importancia del monitoreo de las compras, desde 2019 y con solo un mes del inicio de la administración, la Secretaría de Administración y Finanzas implementó un proceso exprés de reportes con formatos de calendarios de procedimientos y detalle de transacciones en excel, con datos relevantes que sí permitieran el seguimiento de las compras del Gobierno de la Ciudad de México. Esto estuvo acompañado por arduas jornadas de capacitación a las Unidades Compradoras a fin de que capacitar sobre el nuevo proceso de planeación que iniciaría y sobre el seguimiento del presupuesto de compras públicas, así como la importancia de anticipar la identificación de necesidades, de la optimización de los recursos y de generar calendarios de procedimientos a los que se dé seguimiento y puedan difundirse. Los reportes se recibían mensualmente en la Secretaría, vía correo electrónico o medios oficiales, integrándose manualmente en una base de datos, que no permitía tener un seguimiento de convenios modificatorios, terminaciones anticipadas y avance de contratos abiertos.

A finales del  2019 fue que la Secretaría comenzó a diseñar una plataforma web, ante la urgencia de contar con la información de compras públicas sistematizada, de manera confiable y validada bajo las reglas y periodicidad del presupuesto, así como dar cumplimiento a las obligaciones de planeación de las compras que exigen ciertas condiciones que no ofrecía la plataforma que estuvo vigente hasta 2019. Analizamos flujos de otras ciudades y del gobierno federal, así como países de la región.

- Describa como se llevó a cabo la implementación:

Una vez finalizada la plataforma, en su primera versión, comenzó a operar a partir de enero de 2020. En un oficio circular la Secretaría de Administración y Finanzas comunicó el Instructivo para elaborar la programación anual de compras en la nueva plataforma, con un arduo acompañamiento a las Unidades Compradoras, capacitaciones y facilitando diversos medios de comunicación, en caso de dudas.

La implementación y adopción de la plataforma se aceleró con éxito por el inicio de la pandemia por COVID-19 en 2020, pues el PAAAPS adquirió una importancia significativa en el seguimiento de las compras emergentes por COVID-19. Al ya contar con una plataforma de monitoreo central que permitía el seguimiento de las compras públicas facilitó adoptar con rapidez una estrategia de compras emergentes y responsables durante la contingencia por COVID-19, en la que fue posible etiquetar dichas compras y poner a disposición de la ciudadanía la información de contratos por COVID-19 de 2020, en ejercicios de transparencia proactiva, con lo cual la Ciudad de México se puso a la vanguardia en el tema de adquisiciones.

Así, la pandemia por el virus COVID-19 encontró una Ciudad fortalecida en sus capacidades institucionales en compras públicas, por ello fue posible acelerar proyectos de seguimiento y control del gasto en tiempo real, bajo nueva definición de criterios y controles del ejercicio transparente del gasto público.

En 2021 se emitieron los primeros lineamientos formales del PAAAPS y con publicación oficial. Cada año se han incorporado mejoras para ampliar los datos de contratos y la capacidad de seguimiento, incorporar a otras instituciones revisoras con facultades en compras públicas como la Secretaría de Medio Ambiente  y  la Secretaría de Desarrollo Económico a fin de que el PAAAPS sea una ventanilla única de reportes de información, y conectar la plataforma del PAAAPS con otros sistemas. 

- Metodología: Describa fases, actividades, herramientas utilizadas y otra información relevante:

En 2020 comenzó a operar la plataforma bajo los términos descritos, con todo el presupuesto asignados en procedimientos programados o en contratos que comprometieran recurso público. Inicialmente la periodicidad del registro era mensual y se generaban automáticamente los reportes, pero después tenían que entregarse presencialmente.

En 2021, el siguiente logro fue la vincular y sincronizar la planeación de las compras con la integración del proyecto de presupuesto de la Ciudad, una buena práctica con la que ha innovado la Ciudad. En la plataforma, esto implicó asociar cada procedimiento a las claves presupuestarias de gasto como un requisito obligatoria, generando una cadena de información sobre el fondo de pago, el objetivo del plan de gobierno y de desarrollo sostenible, el programa presupuestario asociado, la finalidad y diversos criterios que permiten orientar el gasto a resultados, así como evaluarlo. En ese sentido, desde el 2021, en las normas de presupuesto se estableció que ahora la programación de las compras públicas se elabora al mismo tiempo que el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Ciudad, desde noviembre del año previo, con lo cual las instituciones trabajan en identificar las necesidades de bienes y servicios, desde antes del inicio del año, con lo que disminuyen los riesgos de compras innecesarias e injustificadas.

Ahora, en cuanto a los reportes de contratos, en 2021 el sistema se ajustó para requerir información de compras sustentables y sobre el cumplimiento de los contratos. En cada contrato las Unidades Compradoras deben informar si los proveedores adjudicados son MIPYMES, el cumplimiento de los lineamientos de compras verdes, así como de las incidencias en el cumplimiento. Esto ha permitido analizar la proveeduría y diseñar proyectos de innovación que impulsen la participación de dichos sectores, en conexión con otros sistemas como el Padrón de Proveedores, por lo que el PAAAPS se ha convertido en un sistema interoperable.

En 2022, el logro fue publicar por primera vez, los procedimientos programados en la planeación anual de las compras públicas en formato de datos abiertos en la página “Contrataciones Abiertas de Tianguis Digital", con diversas gráficas y material de consulta para identificar oportunidades de negocio (https://www.datosabiertostianguisdigital.cdmx.gob.mx/contrataciones-abiertas). Ese año también se dieron importantes avances en la optimización del proceso de planeación, pues desde los lineamientos del PAAAPS se señaló que los reportes de contratos serían mensuales (acortando el periodo trimestral) y se digitalizó por completo el proceso de planeación, lo que ha contribuido a disminuir las observaciones de auditoría. En 2022 también se avanzó en la actualización de criterios medioambientales que deben cumplir las compras públicas y se estableció que el seguimiento de su cumplimiento debe reportarse a la Secretaría de Medio Ambiente en el PAAAPS, con el ánimo de simplificar la actividad administrativa y que el PAAAPS sea la única ventanilla de reportes de información de compras públicas.

En 2023, la información sistematizada de productos, precios, proveedores y cumplimiento de contratos se puso a disposición de las Unidades Compradoras en el módulo “Histórico de Precios y Proveedores” dentro del escritorio de compradores en el Acceso Único a Tianguis Digital. Este último módulo fue liberado en enero de 2023, siendo una fuente de consulta de información para generar capacidad de inteligencia de mercado con información del PAAAPS desde 2020. Este módulo busca optimizar y fortalecer los estudios, sondeos y/o investigaciones de mercado, a través de la consulta de demanda de un producto, del histórico de precios con que ha sido adquirido y la proveeduría, consultar si un proveedor específico tiene constancia vigente en el Padrón de Proveedores, si ha tenido contratos e incidencias en el cumplimiento de dichos contratos y los precios unitarios que ha ofertado.

- Resultados:

En casi 4 años (2020-2023) el Gobierno de la Ciudad de México ha logrado consolidar el sistema de información de compras públicas como una herramienta de trabajo e información estratégica para tomadores de decisiones, autoridades requirentes y para ciudadanía, de manera progresiva.

A partir de un trabajo colaborativo con los responsables de compras, como principales usuarios del PAAAPS,  ha sido posible implementar con éxito la plataforma y generar mejoras. La plataforma es empleada por toda la Administración Pública de la Ciudad de México, que consta de 93 Unidades Compradoras en 2023 y por 3 organismos constitucionalmente autónomos de la Ciudad de México, que aún cuando no están obligados decidieron adoptar la plataforma y someterse a la observación de sus adquisiciones. Actualmente, 211 usuarios tienen una cuenta de acceso y el sistema del PAAAPS está disponible las 24 horas del día. También es importante precisar que el PAAAPS es una fuente de información oficial para órganos externos, pues se atienden solicitudes de información de órganos fiscalizadores internos y externos, órganos jurisdiccionales, fiscalías y ciudadanía.

Si consideramos el reporte de información de 2022, en la plataforma del PAAAPS se registran anualmente cerca de 3,038 millones de dólares ($17.01 pesos mexicanos, tipo de cambio al 31 de agosto de 2023), en 11,862 transacciones de contratos de 92 Unidades Compradoras, en los que se registraron 4,615 claves de bienes y servicios diferentes, con  24,541 precios diversos.

Al reportar un contrato se registran 40 datos aproximadamente, requiriendo un mayor número de datos que los obligatorios en las normas de transparencia de la legislación de la Ciudad de México. Además, ya se encuentra ligado a otros sistemas de información como el Padrón de Proveedores de la Administración Pública de la Ciudad de México, de donde se obtiene el RFC, las fechas de la vigencia de la constancia, entre otros datos relevantes, con los que se pueden tener cerca de 100 datos por contrato.

De manera general, entre los resultados más importantes destacan:
*Digitalización y optimización de un procedimiento muy auditado. La digitalización también ha vuelto más eficiente el proceso, reducir costos administrativos y contar con información valiosa para el monitoreo de compras públicas, en menor tiempo.
*El diseño de la plataforma permite a las Unidades Compradoras llevar un registro ordenado y preciso de sus procedimientos y contratos. El PAAAPS se ha convertido en una herramienta de trabajo para llevar el seguimiento presupuestal. Además el sistema permite que descarguen la información en diferentes formatos para facilitar su uso y análisis.
*En el PAAAPS se encuentra encadenada la información de un procedimiento si es que este se concreta en un contrato, pues es posible saber a partir de la programación cuál fue el contrato en el que se concretó, y en su caso, los convenios modificatorios, terminaciones anticipadas, ahorros e incidencias.
*La información de las Unidades Compradoras es revisada y analizada por la Secretaría de Administración y Finanzas bajo diferentes indicadores, por lo que bajo esa supervisión han establecido procesos más certeros para el levantamiento de necesidades al interior y conciliarlas con el presupuesto autorizado. Anteriormente el PAAAPS no era supervisado ni considerado como una fuente de información relevante.
*La Ciudad de México ya cuenta con un histórico de sus contrataciones, lo que ha permitido realizar estudios y propuestas de mejora con información propia y certera, como es el caso de los estudios de factibilidad que se han realizado para emprender las compras a través de contrato marco.
También ha permitido implementar estrategias más precisas de gasto como la estandarización de las compras de bienes y servicios de uso común, y el seguimiento de sus precios. Este es el caso de los anexos de papelería e insumos de limpieza, con una reducción de precios observada de manera general.

- Impacto:

La plataforma del PAAAPS el Gobierno de la Ciudad de México fue el inicio de la agenda de cambios con el propósito de homologar, conectar y digitalizar todas las etapas del ciclo de contratación pública.
El contar pronto con un mecanismo central de monitoreo oficial, del que resulta información sistematizada, ha sido clave para avanzar en la implementación de proyectos muy diversos de investigación de mercado, digitalización, reducción de riesgos de corrupción, apertura de procedimientos de contratación, promoción de proveedores de sectores minoritarios, por mencionar algunos. A través de servicios de información el PAAAPS se comunica con diversos sistemas como el Padrón de Proveedores, el Sistema de Requisiciones y se ha vuelto una fuente indispensable para coordinar la capacitación de las Unidades Compradoras.

Además, entre los aspectos más relevantes se encuentra el rol de asesoría de la Secretaría de Administración y Finanzas en los subcomités de las Unidades Compradoras, en los que se presentan los casos de excepción y los informes de seguimiento en las compras públicas. Desde SAF se ha impulsado una mayor justificación de las decisiones de los subcomités y el uso de la información disponible para la toma de decisiones y que funjan como verdaderos órganos de revisión. Se les ha recomendado tomar decisiones a partir de la información sistematizada de planeación, contratos y proveedores, así como llevar un seguimiento de la ejecución de los calendarios de procedimientos.

Esta estrategia de monitoreo y seguimiento coordinado del gasto se institucionalizó en 2021 debido a ajustes en el reglamento de la Administración Pública de la ciudad, para otorgar mayores facultades a la SAF para requerir información, realizar análisis y recomendaciones como parte del seguimiento central de las compras públicas. A partir de la información analizada, desde 2022 ya es posible valorar y comparar tendencias anuales del ejercicio del gasto público, tanto en indicadores generales, así como de temas específicos, que también son enviados a las Unidades Compradoras a fin de que las valoren y realicen los ajustes necesarios para mejorar los resultados.

En resumen, se observa el impacto siguiente:
*Las compras públicas se han gestionado y percibido por los responsables de compras públicas como una actividad estratégica en la ejecución y seguimiento del gasto público, así como en el logro de los objetivos de desarrollo sostenible de manera transparente y sin corrupción.
*La Secretaría de Administración y Finanzas ha asumido un liderazgo activo en la mejora de las compras públicas con un enfoque preventivo, y ahora cuenta con una oficina a cargo del monitoreo de compras públicas, capacitación de responsables, del diseño e implementación de los procesos de innovación y la gestión de las plataformas.  En ese sentido, se cuenta con mecanismos centrales del seguimiento del gasto desde la programación hasta el cumplimiento del contrato.
*En la página “Contrataciones Abiertas” de Tianguis Digital, que consume información del PAAAPS, la ciudadanía ya puede saber el monto total del presupuesto que la Ciudad de México destinará a compras públicas, así como la meta inicial del gasto, con detalle de los procedimientos programados por cada Unidad Compradora. La siguiente meta es publicar los datos de la contratación.
*Mejor coordinación interinstitucional entre las instituciones a cargo de normar y monitorear aspectos relativos a compras públicas, lo que ha permitido reducir trámites administrativos.
*El PAAAPS se ha consolidado como una herramienta digital para el seguimiento del avance del presupuesto en compras públicas en las Unidades Compradoras y con la información sistematizada de todas las instituciones tienen a su disposición más fuentes de información.
*En cada Unidad Compradora ha mejorado el flujo de información entre los responsables de finanzas, recursos materiales y servicios generales, al interior de cada institución.

- Link: 

https://www.datosabiertostianguisdigital.cdmx.gob.mx/contrataciones-abiertas
https://www.unodc.org/lpomex/uploads/documents/Publicaciones/Corrupcion/Mecanismo-nacional-revision-entre-pares/5._Informe_Final_de_la_Ciudad_de_Mexico2.pdf

https://drive.google.com/file/d/1Cq3Veu2K8_CQmSZtABZtrp3j0q2OCIeG/view?usp=sharing

https://docs.google.com/document/d/1E2-AgiuRVdc52hReEXjS4pWxcBG9U4NNHlxUJNG7PKc/edit?usp=sharing